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农民为什么不愿意进城:最主要是不愿放弃土地

花禧2014年01月30日 08:55   
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[导读]

  一个农业市的“农民进城”意向调查

  冉金

  2013年4月至6月,四川眉山用两个月时间,完成了一项农民进城意向的调查。

  “调查的目的,就是解决城镇化,人从哪里来的问题。”眉山市相关负责人士透露说。

  这是眉山推进城镇化遭遇的**困惑之一。

  作为宋代文豪苏东坡的故乡,眉山是四川省2000年设立的最年轻的地级市之一,地处四川盆地成都平原西南部,紧邻省会成都,下辖仁寿、彭山、洪雅等五县一区,常住人口295.83万(户籍人口:350.8万),其中农村人口200多万,是一个典型的“农业大市”。

  根据成渝经济区区域规划和眉山制定的“十二五”发展规划,目前城镇化率只有38%的眉山,到2016年,城镇化率要达到52%,平均每年提高3个百分点,最终实现市区100万非农人口的城市蜕变。

  这意味着到2016年,眉山要实现56.8万农村居民向城镇居民的转变。根据眉山市政府制定的目标,仅2013年,就要转变14.2万人。不过,这一数字实际并没有完成,眉山2013年实际城镇化率指标只提高了1.75个百分点,达到39.32%。

  为实现目标,眉山市政府提出了所谓“以城为主、以工为主、以农为主、以游为主”,加快将农民向“城镇居民、产业工人、农业业主、三产经营者” 转变的城镇化“四种模式”。

  其想法是,借助户籍改革和城镇扩张征地等,将农民转变为城镇居民;借助产业和旅游开发,将农民转变为产业工人和三产经营者,脱离土地和农村;然后通过土地流转,培育农业业主,实现现代农业的规模经营。

  但问题是,农民自己是否愿意进城?于是,眉山市政府在两个月时间里,动员政府力量完成了一项覆盖全域6个区县,128个乡镇,1212个行政村,涉及78万户农村家庭,160多万农村劳动力的农民进城意向普查。

  调查数据显示,160多万农村劳动力中,只有不到四成的人有意愿向城镇居民转变。这其中,还包括了已在城镇居住生活的农村户籍人口,和将“新农村综合体”与城镇混淆,以为搬入“新农村综合体”就是城镇化的农村居民。如果除去这些,160多万人中,真正有意愿到城镇居住、向城镇居民转变的农村居民,只有10多万人。

  为什么农民不愿意进城?

  影响农民向城镇居民转变的最主要因素,就是不愿放弃土地

  眉山做调查时,首先遇到的难题是,谁是农民?

  改革开放后,随着中国城市化进程狂飙突进,农村人口大规模向城市转移,农民的居住地、身份权利和职业特征已发生严重分化。一部分人已彻底搬离农村到城镇居住,所从事职业也与农业无关,却依然保有土地和农民户籍;一部分人虽家在农村,但常年在城市打工;即便是留在农村继续耕地的传统农民,也往往是一种家庭兼业化状态,除了从事农业,还从事二三产业。

  眉山还存在另一种特殊情况。2000年撤县改市时,城郊几个乡镇被纳入城市规划,于是几个乡镇的农民户籍都统一改为城市居民,却依然保持着农民的生活状态,拥有土地,享受农民的各项福利补贴。

  到底哪些才算真正的农民?“我们国家这个问题现在有点搅。”国家统计局眉山调查队农村科科长宋杰红说。国家统计局刚把在城镇居住的农村户籍人口统计为城市居民,此前则是纳入农村居民计算。

  眉山调查争论的结果是,上述情况都算。

  其实,这些或在城镇居住,或在农村居住的“农民”,**的共同点,就是都没有放弃土地。而眉山在调查中也发现,影响农民向城镇居民转变的最主要因素,就是不愿放弃土地。

  这甚至与是否已进城生活,是否有稳定职业无关。调查中遇到的一个典型的极端例子,是一位已举家迁住城市,有稳定生意,资产上千万的“农民”,仍然不肯放弃农村的土地,甚至在拆迁时拒不接受任何赔偿条件,坚决当钉子户。

  参与调查的四川大学教授衡霞说,土地被农民视为长期的生活保障,那位“农民商人”不肯放弃土地的理由就是,万一将来城市经济形势不好,生意不好做,还可以回家种地。

  此外,自从国家取消农业税,又陆续出台一系列惠农补贴政策,土地对农民而言已带有福利性质,何况还有城市拆迁补偿的巨大预期利益,更让农民难以割舍。

  前几年,中国城市化急剧扩张过程中,一些地方一度出现“赶农民上楼”,“土地换社保”的现象,后被国家紧急叫停,并出台明确规定,不能强制进城农民放弃土地。

  眉山调查也未明确转变城镇居民是否需要放弃土地。“如果要放弃土地,可能一个愿意进城的都没有。”宋杰红说。

  影响农民进城的另一个主要因素,是城市生活成本太高,农民经济基础薄弱。眉山市下辖百万农村人口的农业大县仁寿在调查报告中明确写到:“我县农民目前的经济收入,还没有能力向城市居民转变。”

  其梳理的理由有三:一是房价高,以2012年仁寿农民人均年收入7874元计算,农户(户均3.32人)购买一套120平方米的城市商品房需要27年;如果是以家庭经营性收入(农业收入)3334元/年计算,需要64年。从16岁劳动力开始计算,种一辈子地也买不起城市商品房。

  二是城市生活支出高,“坐要坐钱,站要站钱”,城镇居民的年人均消费支出比农村多1万元。

  三是农民收入低,农民家庭收入以务工收入为主,但受限于教育水平、年龄等因素,主要从事的是建筑业、餐饮服务和工厂流水线等低端体力型工作;工资待遇低,且与年龄增长成反比,随时可能失业。即使土地流转,人均不足1亩的流转金也难以支撑农民进城的生活。

  这些现实情况,都让农民在作选择时,与希望推动农民进城的愿景悖离,形成了一种耐人寻味的现象:有能力进城的,已经进城或不愿进城;而想进城的,又没有能力。

  区域交通、人才资源、市场规模都不占优势,拿什么吸引产业

  以“提高城镇人口数量和城镇化率”为**的城镇化,本质上是一种“人口城镇化”,其逻辑前提是,农民能够进城。而决定农民能够进城的关键条件有三:农民的能力和意愿,政府的财政能力,和产业支撑度。三者相辅相成。

  然而,眉山面对的现实尴尬表明,要具备这三个条件,并不简单。

  眉山市领导在关于城镇化的公开讲话中曾提出三个问题:人从哪儿来,钱从哪儿来,地从哪儿来?其中钱从哪儿来,是政府财政问题。

  一个农民转变为市民,以国务院发展研究**公布的人均福利成本8万元计算,眉山2013年如果要转移计划中的14.2万人,公共财政支出就要增加113.6亿元,而眉山2012年全年财政收入才111.85亿元,其中,一般预算收入才48.81亿元;眉山当年的财政支出则达到207.22亿元,一般预算支出143.29亿元,已经是入不敷出;钱从哪儿来?

  眉山为此专门出台了一份文件,要求利用地方融资平台,加强与各种金融资本的合作,引入社会资金,但这有可能加剧政府负债和金融风险。

  中国前十年高速增长的城镇化,支撑地方政府财政收入和公共支出的主要来源是土地财政。眉山也不例外,2012年房地产开发**78.18亿元,增长22.9%。

  事实上,2013年眉山**完成的财政预算收入数字是63.6亿元,增长30.3%左右,但主要仍是来自房地产的土地出让收入。2013年眉山全市房地产新开工面积增长66.4%,其中,眉山**城区新开工面积增长133.3%。

  新型城镇化强调的是人的城镇化,不是土地的城镇化,但如果解决不了城镇人口增加带来的财政问题,地方政府仍将不可避免地陷入土地财政的逻辑,这势必进一步推高房价,而高房价恰恰是阻碍农民进城的主因之一。

  事实上,现有城镇化政策,依然延续的是依托大城市、构建城市群辐射小城镇的思维模式,而紧邻成都的眉山倍感尴尬。相对于区域交通、人才资源、市场规模等都更具优势的成都,产业为什么要来眉山?

  在眉山境内的仁寿视高经济开发区和彭山青龙经济开发区,四川省政府分别批复了20平方**和15平方**的建设用地,规划了20万人和15万人居住,但至今只有区区3万多人。

  中国过去承接劳动力转移的产业主要是劳动密集型加工制造业,给环境资源造成巨大破坏,国家因此提出“新型工业化”,要求产业转型升级,以资本和技术来替代劳动力,实现绿色发展。但现实中,面对城镇化带来的财政、就业、城镇化率指标等压力,地方政府往往只能“饥不择食”。

  这两年,眉山的工业增长很快。2012年,全部工业增加值390.53亿元,增长16.6%,规模以上工业企业户数579户,比年初增加36户。但眉山招揽到的企业,仍然以传统高污染高能耗企业为主。

  针对这一现实,有人提出服务业解决就业的理论,依据是国外发达国家都是服务业占主导。但已有研究表明,支撑发达国家服务业占主导的经济基础,恰恰是经济全球化背景下,发达国家和跨国公司凭借资本、技术和品牌优势,占据全球产业链顶端,制造金融垄断,以资本和技术替代劳动力。这在中国现阶段显然并不现实。

  人的城镇化才是根本

  十年间,受城市化的虹吸效应影响,眉山的常住人口减少了25万。

  但随着中国城市过度膨胀,城市生活成本急剧抬升,尤其是2008年金融危机爆发后,产业凋敝,大量农民工返乡,农民已经感受到城市经济的脆弱,不愿进城和不肯放弃土地,就是这一心理的反映。

  不过,眉山在调查中发现的另一个重要现象是,大多数农民虽然不愿向城镇转移,却愿意向依附集镇的“新农村综合体”转移。究其原因,“新农村综合体”恰恰满足了农民不脱离农村的情况下,对城镇公共资源和热闹生活方式的需求。

  在眉山,一种经济自生的“城镇化”一直在缓慢进行。

  在眉山东坡区的悦兴镇,2008年后回乡置业生活的农民工不断增多。短短几年间,乡镇就由一两条街发展成了一个大城镇。加上东部向西部的产业转移,这其实是一种经济自我调节的“逆城市化”现象。

  实际上,正是由于大量农民工和兼业化的农村家庭存在,形成城乡之间稳定的纽带,中国经济才没有完全像西方的城市化模式一样,是人口和资源完全由农村流向城市的单向流动,和城乡分割一元化的社会经济结构,从而出现其他国家大规模的城市贫民窟现象和乡村经济的完全贫困凋敝。

  眉山的调查显示,农村劳动力人口已经出现明显减少,全市160万农村劳动力中,50岁以上的占14.3%,40至50岁的占36.8%,30至40岁的占25.8%,16至30岁的只占23.1%。

  显然,农民工一代已基本上回到农村,农二代、农三代仍在城乡之间徘徊。

  关键是,大城市对产业和资源的吸附仍在不断挤压乡镇经济的内生**。以眉山丹棱县的调查为例,全县三个工业园区用工人数只有1.3万人,只占外出务工人数的22%。难以就近择业的农民工,不得不挤入城市谋生。

  眉山的调查显示,尽管新一代农民工大都在城市长大,不愿务农,但全市农村劳动力中,仍有5万年轻人希望从事农业,而且,有意愿成为农业业主的农民总数仍在增加。据**统计,2013年全年,眉山农村居民转变为现代农业业主达到1661户。现实中,影响农民务农积极性的原因,除了二三产业相对农业的比较收益优势,更主要是,现行城乡二元经济结构下,城市经济对农村经济的压制。

  城镇化本身应当与乡镇经济自然生长的过程相契合。因此,对眉山这样的农业市而言,只有尊重农民的意愿来设计方案,放弃对城镇化率指标的一厢情愿的追求,加强农村基础设施和公共资源的建设,引导更多经济资源向农村和城镇回流,更多的内需型产业由城市向乡村城镇集中,让更多农民工家庭就近择业,安居乐业,才可能实现真正“人的城镇化。

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